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难啃的输配分开硬骨头

2018-11-28 13:27:31

难啃的输配分开“硬骨头”

电垄断有其自然属性?

所谓输配分开,就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆,输电环节由电管理,而售电环节,将把地方供电局改组为多个独立的法人实体,再辅之以购电大户与电厂签订直供合同,把配电的建设运行下放地方。未来电力改革是坚持输配分开,还是输配一体,加强中间监管?国家电公司总经理刘振亚在《中国电力与能源》一书中首次公开表态,认为“应坚持现有输配一体化、调度和电一体化的格局”。有关电自然垄断属性的概念被频频提起。

国家电公司发展策划部副主任张正陵说,当初设计无非想在电力市场形成多个买方,多个卖方。改革是为降低电力供应成本,让百姓用到更低价格的电,然后就是提高效率,提高电力系统的安全。

“但输配分离的目标是什么?我认为,输配分开恰恰会提高电力成本,也不会解决电力中间成本问题。现在无非是想把电运行的成本透明化,我不反对。但电力物理垄断是不可避免的,如果打破这个垄断一定是低效率。而且,不可能形成多个卖方。如,在北京西城区,只会有一个西城区供电公司。我们不认为电不透明,缺少监管。电监会要求我们所有做的,我们都做到了。如果指责电不透明,矛头应指向监管者,而不是被监管者。”张正陵说。

一位不愿透露姓名的大型发电集团人士说,按过去设计输配分开,搞大用户直购电试点,但现在看来难度很大。国家电想搞成全国一两张。如,山西的电力现在只能上国,而输配分开后可以选择上那个。输电是垄断的,但几个省交界的电厂可以有选择。

谈到对输配分开的看法,山东电力集团发展策划部规划一处处长牟宏说,电是一个整体,不同电压等级需要统一协调,就像一家中有总闸和开关。必须统筹规划,规划是要各级电统一协调发展,否则电安全运营与运营效率有问题。

对此,湖南省电力公司交易中心主任李湘祁也表示,他不认为是电力垄断市场,而是一体化经营。“我们没有用垄断做一件坏事,如果说电垄断了市场,但也垄断了所有风险,承担了更多。用电紧张时,发电企业可以停机,要求政府涨价。而一旦停电,所有矛盾全部集中到电公司。去年,湖南就出现农民因停电,来砸变电站的事。”

李湘祁说,对于输配分开,政府与电有不同想法。在发达地区,政府愿意分开,因为配电有效益。但在湖南中部或西部困难地区,边远地区配电需要城市中心地区给予补贴,如果边远地区独立配电,连生存都有问题,谈何保障居民用电。电监会此前调研发现,发达地区可以,而欠发达地区不可行。输电简单多了,真正困难矛盾都在配电环节,电费难收,服务难搞。

输配分开初期设计过于理想化?

现实表明,电力体制改革不是一蹴而就的事,尤其是在当前整个电力供应依然紧张,电力企业经营普遍困难之时。电力体制改革要服务经济发展大局,不能就电力行业说电力。容易改的都改了,现在剩下都是难改的东西。许多人开始怀疑当初电改路线设计的科学性。

湖南省电力公司副总经理王平认为,电改有些设计在中国过于超前,当前并不具备输配分开的条件。目前,国承担了大量社会,如农改造是赔钱的,一旦交给市场化公司运作,可以不会去积极履行社会,而政府可能根本管不了这些末端企业。

国家发展改革委能源研究所原所长周大地坦言,输配分开在国际上差别很大,电改当时设想是,电只管远端输电,到城市配电分开。但从技术上讲,配电不可能很多家。有些国外配电公司只是一个营销公司,设施还是一家,但推销的是多家,相当于一个批发商,多个零售商。大用户可能有点选择,而小用户用不着选择。

“我不知道为什么要输配分开?想解决什么。”周大地说,就目前这种发电制度,所有发电公司没有经济效益。上级要求保供,城乡实现同同价。有些农村那么远,甚至十几户也要架电。现在,煤价变化差异大,如果完全搞市场经济,现在很难做。供电永远不短缺是可以的,而现在有时电力还不够,怎么可能让电不上。“输配分开原来设计太理想化了。如果把电拆成七八块,电间互相调电又是难协调,更乱。现在的情况是,没有系统的分析,老想动手术。不能随便谁出来叫唤,就赶紧改。”

长沙理工大学副校长叶泽认为,电力市场是非常特殊的商品市场,不能简单套用一般商品市场理论、模式和规则。电能的产、输、配和用环节具有同时性,发电生产能力调整和用户需求响应的技术及成本限制,导致电力市场短期均衡不能像一般商品市场一样完全通过价格机制实现。因此,微观经济学不能完全有效指导和解释电力市场。正是由于这个理论缺陷的存在,使世界各国电力市场呈现多样性和电力市场改革表现出差异性和复杂性。

鉴于电力市场在市场主体、交易品种、市场模式和交易规则等方面的特殊性,叶泽提出借鉴美国模式,搞自然发育式市场改革。把南方电和国家电的几个区合并,成为国家输电公司;把配电资产交给地方政府管理,成立省级供电公司,资产下放给省国资委;把电价审批权下放到省级政府。在这一模式下,国家管政策引导,改不改由省级政府来决定。把市场主体构建起来后,由各地自主选择,就像内蒙古的多边交易。

到底该不该拆分国家电?

尽管对于输配分开,业内专家有不同看法,但今年4月底,国家电监会政策规划部主任、电力体制改革领导小组办公室副主任王强公开表示,下一步电力体制改革的工作重点将是“稳妥实行输配分开”,输配合一的体制已经成为制约各项改革推进的主要因素,输配环节的分开工作已正式提上议事日程。

湖南省经信委副主任杨晓晋认为,从电来说,在主辅分离的基础上,配售分开是有必要的,不进行输配分开,就没有办法准确核算电的真实成本,也就没有办法制定合理的输配电价,也就谈不上所谓的电价改革;但由于电仍处于自然的垄断地位,市场机制是下一步改革的核心和关键。

电价始终是牵动电改的牛鼻子,电价机制的改革,将左右电改的成败。日前国务院批转了国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》,其中两次提及“输配电”,一是提出“稳步开展输配分开试点”,二是要求“开展竞价上和输配电价改革试点”。

电监会高级工程师吴疆认为,由于改革不到位,目前中国电力行业的竞争格局显着失衡。与多元竞争的发电环节相比,集中度过高而透明度不足的电环节由于竞争不充分而投入产出效率显着落后;反过来,由于占据了过于优势的市场地位,电环节自身的效率进步也受到阻碍。一是市场交易格局不平衡,电企业在电厂并环节买电、而在供电服务环节卖电,拥有并不对等的优势地位,构成了对其他市场主体的不公平竞争格局;二是行业权力格局不合理,由于调度交易机构隶属于电企业,调度指挥、方式安排、信息管理、交易服务这些重要的公共权力与公共资源服务于企业效益,既当运动员、又当裁判员,也阻碍了市场竞争的公开有序。

目前在电力交易中,电企业独买独卖,交易格局明显失衡,而输配电业务未进行独立核算,所谓输配环节价格仅仅是销售电价与上电价的差价。这种交易模式,构成了对其他市场主体的不公平竞争格局,而且信息不透明限制了外界对于电企业的监督与管制,终不利于电环节的效率提高。因此,在继续深化电力体制改革中,应注意改进电力交易模式与供应保障机制,一是对输配电业务进行独立核算、独立定价,同时开放各类用户直接购电,逐步将电企业改革为专业透明的输配电服务商、而不再是的购售电市场主体。二是明确地方政府的守土之责,既然难以放弃电力电量平衡的行政计划权力,自应承担起电力供应保障主体的义务与。

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